從英國(guó)《水工業(yè)法》看我國(guó)水務(wù)和PPP管理的巨大差距

2014年4月10日,蘭州市威立雅水務(wù)公司出廠水及自流溝水樣中苯含量嚴(yán)重超標(biāo),引發(fā)水污染事件。如同以往的水事件一樣，對(duì)事件的評(píng)議各有各的說(shuō)法，但是，其中一個(gè)矛頭直指事件的當(dāng)事人之一蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)，認(rèn)為是“洋水務(wù)”和“高溢價(jià)”[1]是主因，甚至有人喊出“洋水務(wù)、滾出去”的聲音。

本文無(wú)意對(duì)蘭州水污染事件作進(jìn)一步評(píng)論，但也認(rèn)為法國(guó)威立雅等不會(huì)因此而退出中國(guó)，中國(guó)水務(wù)市場(chǎng)化的步伐也不會(huì)因此而停滯。僅就蘭州水污染事件的后續(xù)報(bào)道來(lái)看，此次事件的原因來(lái)自多方面，不僅僅是各直接間接的當(dāng)事人和相關(guān)方，還涉及到體制和機(jī)制的系統(tǒng)性問(wèn)題。存在這些問(wèn)題的當(dāng)然不是蘭州一個(gè)城市，具有相當(dāng)?shù)钠毡樾浴?/p>

市場(chǎng)化是一把雙刃劍。對(duì)水務(wù)行業(yè)如何既能利用市場(chǎng)化帶來(lái)的效率和收益，又能保障公共利益不受損失甚至能得到逐步提升，是值得深思的問(wèn)題，雖然各地都有《供水排水管理?xiàng)l例》，但多數(shù)沒(méi)有涉及到對(duì)污染事件如何規(guī)避、如何處置和處罰，更沒(méi)有上升到一定的法律高度。英國(guó)在1989年推動(dòng)水務(wù)行業(yè)私有化和市場(chǎng)化改革，同時(shí)頒布了《水法》，并在1991年制定了《水工業(yè)法》，《水工業(yè)法》為如何治理市場(chǎng)化之后的水務(wù)行業(yè)，保障公共利益提供良好的示范，值得我國(guó)在水務(wù)立法工作中加以借鑒。

一、《水工業(yè)法》明確供排水行業(yè)各利益相關(guān)方的職責(zé)

借鑒《水工業(yè)法》，首先需要了解英美法系和大陸法系的區(qū)別。簡(jiǎn)而言之，大陸法系強(qiáng)調(diào)政府對(duì)各法律主體的管理和制約，并通過(guò)成文的法條明確；英美法系是基于經(jīng)驗(yàn)而產(chǎn)生的判例法為主體的法律體系，強(qiáng)調(diào)分權(quán)、制衡和個(gè)人自由，反而懷疑和否定政府的單方面作用和力量。因此英美法系的法律制度必須要更加貼近實(shí)際，能夠針對(duì)各種情況進(jìn)行變化，使各方力量和利益都能夠參與到法律的制訂和調(diào)整之中。英國(guó)《水法》和《水工業(yè)法》當(dāng)然也離不開(kāi)英美法系的立法傳統(tǒng)。大陸法系和英美法系在立法實(shí)踐中目前也出現(xiàn)互相借鑒的趨勢(shì)。鑒于英國(guó)水務(wù)企業(yè)采用基于流域和供排水一體化的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，水務(wù)的承擔(dān)者（undertaker）與一般的城市供排水公司要面對(duì)和處理更加復(fù)雜的情況，承擔(dān)更大和更加全面的責(zé)任，所以，產(chǎn)生于實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和判例的英美法系更加適用英國(guó)基于流域的一體化供排水模式，即無(wú)法預(yù)先設(shè)定各種目標(biāo)，而更加側(cè)重于明確各方的責(zé)任、職能，某項(xiàng)具體事務(wù)的操作模式、流程和規(guī)則。

所以，1991年的《水工業(yè)法》立足于相關(guān)利益各方對(duì)涉水事務(wù)的共同治理。明確各方在水務(wù)事業(yè)上各自承擔(dān)的責(zé)任和職能是最重要的，這是保障各項(xiàng)水務(wù)事業(yè)能夠正常開(kāi)展的基本體制框架。

1、在體制上明確各利益相關(guān)方的功能責(zé)任

《水工業(yè)法》確定的各利益相關(guān)方有英國(guó)農(nóng)業(yè)、國(guó)家河流管理局、水務(wù)署（OFWAT）、公平交易委員會(huì)（OFT）、壟斷與競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)（MMC）、消費(fèi)者服務(wù)委員會(huì)（CSC）、地方政府與公共機(jī)構(gòu)、內(nèi)陸排水委員會(huì)(IDB)供排水服務(wù)承擔(dān)者(undertakers)、各相關(guān)用水工商企業(yè)、普通家庭用戶等等。《水工業(yè)法》明確各方責(zé)任[2]，并將責(zé)任按功能分?jǐn)俒3]。其中比較重要的功能責(zé)任及其承擔(dān)方是：

水務(wù)署署長(zhǎng)的責(zé)任：

《水工業(yè)法》開(kāi)宗明義第１條明確水務(wù)署署長(zhǎng)的任命和任期，第２條就規(guī)定署長(zhǎng)的基本責(zé)任，即署長(zhǎng)具有監(jiān)管水務(wù)承擔(dān)者的責(zé)任和權(quán)力，

● 有責(zé)任“保證在任何英格蘭和蘇格蘭地區(qū)水務(wù)承擔(dān)者的正常運(yùn)作”，

● “保證水務(wù)承擔(dān)者有能力為適合開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)的承擔(dān)者籌措資金（特別是，能夠保證其合理的資本回報(bào)）”，

● “保護(hù)水務(wù)承擔(dān)者的公司的所有用戶或者潛在用戶在支付了供水和排水的設(shè)備和修復(fù)費(fèi)用之后所享有的個(gè)人利益”和“在服務(wù)提供過(guò)程中的其他利益”，

● “保證此類業(yè)務(wù)公司所提供服務(wù)的質(zhì)量”，

● “提高此類公司開(kāi)展業(yè)務(wù)時(shí)的經(jīng)濟(jì)效率”，

● 在署長(zhǎng)認(rèn)為合適的情形下，促進(jìn)在依據(jù)本法參與提名的個(gè)人之間的有效競(jìng)爭(zhēng)。“

● 并對(duì)殘障和退休人員的利益，署長(zhǎng)應(yīng)做特別考慮，等等。

供排水承擔(dān)者的責(zé)任：

● 每個(gè)供水承擔(dān)者均有責(zé)任在其地區(qū)內(nèi)發(fā)展和維護(hù)有效和經(jīng)濟(jì)的供水系統(tǒng)以確保使得該地區(qū)能夠供水和讓水供給能到達(dá)需要的人員處和維護(hù)、提高和延伸供水承擔(dān)者的水管或其他水管。

● 每個(gè)排水承擔(dān)者均應(yīng)有責(zé)任提供、改進(jìn)及擴(kuò)展公共排污系統(tǒng)（無(wú)論是否在所屬區(qū)域內(nèi)），以及清潔維護(hù)排水系統(tǒng)以保證該區(qū)域能夠持續(xù)有效的排水；有義務(wù)提供公共排污管以供其區(qū)域內(nèi)特定位置的生活用途的排水; 在必要時(shí)能夠持續(xù)有效地對(duì)污水進(jìn)行處理（無(wú)論是否在所屬區(qū)域內(nèi)）。

環(huán)境國(guó)務(wù)大臣的責(zé)任：

英國(guó)環(huán)境國(guó)務(wù)大臣是中央政府管理供排水行業(yè)和服務(wù)的最高長(zhǎng)官，其責(zé)任是制定政策和制定與明確標(biāo)準(zhǔn)。水務(wù)署是環(huán)境國(guó)務(wù)大臣下屬機(jī)構(gòu)，但也分擔(dān)國(guó)環(huán)境國(guó)務(wù)大臣部分職能。英國(guó)環(huán)境國(guó)務(wù)大臣在制定政策和制定與明確標(biāo)準(zhǔn)方面的責(zé)任是制定供排水服務(wù)的履職標(biāo)準(zhǔn)和制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)[4]。

2、在具體業(yè)務(wù)上明確各利益相關(guān)方在具體事務(wù)操作中的職能和責(zé)任

除了明確水務(wù)署、供排水承擔(dān)者和中央環(huán)境部的基本責(zé)任以外，《水工業(yè)法》更是在具體業(yè)務(wù)上明確各利益相關(guān)方的操作職能，以保證各項(xiàng)責(zé)任的落實(shí)。如關(guān)于環(huán)境與休閑區(qū)域保護(hù)的職責(zé)（涉及國(guó)務(wù)大臣、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品業(yè)部長(zhǎng)、水務(wù)署署長(zhǎng)、獲得授權(quán)的相關(guān)業(yè)務(wù)承擔(dān)公司、國(guó)家江河管理局和內(nèi)陸排水系統(tǒng)委員會(huì)）、有特殊利益區(qū)域的環(huán)境保護(hù)職責(zé)、供排水承擔(dān)者任命、變更和延續(xù)的職責(zé)（涉及環(huán)境大臣、水務(wù)署）、用戶保護(hù)的職責(zé)（水務(wù)署長(zhǎng)、用戶服務(wù)委員會(huì)）、用戶服務(wù)委員會(huì)的職責(zé)、署長(zhǎng)需履行的與投訴相關(guān)的職責(zé)、競(jìng)爭(zhēng)方面的職責(zé)（水務(wù)署長(zhǎng)、公平交易委員會(huì)）、關(guān)于供排水業(yè)務(wù)合并的職責(zé)（國(guó)務(wù)大臣、水務(wù)署長(zhǎng)、壟斷與競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)）、水務(wù)承擔(dān)者大批量供水的職責(zé)（水務(wù)署長(zhǎng)、承擔(dān)者）、接受干管申請(qǐng)的職責(zé)（承擔(dān)者、用戶、新城開(kāi)發(fā)公司）、連接干管的職責(zé)（水務(wù)承擔(dān)者）、生活用水供應(yīng)、住宅供水、供應(yīng)消防用水的職責(zé)（供水承擔(dān)者）、斷水時(shí)的一般職責(zé)（供水承擔(dān)者）、保持水質(zhì)和水壓的職責(zé)（供水承擔(dān)者）、關(guān)于水污染、浪費(fèi)和濫用等方面的職責(zé)（國(guó)務(wù)大臣、供水承擔(dān)者）、地方當(dāng)局與水質(zhì)有關(guān)的一般職責(zé)、排水承擔(dān)者的履職、地方政府關(guān)于排水的職責(zé)、遵守關(guān)于排污管要求的職責(zé)（排水承擔(dān)者、用戶、新城開(kāi)發(fā)公司）、關(guān)于工商污水的職責(zé)（排水承擔(dān)者、工商業(yè)者、水務(wù)署長(zhǎng)、國(guó)務(wù)大臣）、水務(wù)承擔(dān)者向國(guó)務(wù)大臣提供信息的職責(zé)，等等。這些職責(zé)從法律上確定了各利益相關(guān)方在具體業(yè)務(wù)和具體問(wèn)題的處理上的作用和地位，實(shí)際上也分解了水務(wù)署長(zhǎng)和供排水承擔(dān)者的責(zé)任到更加具體的責(zé)任承擔(dān)者，使責(zé)任落地，被明確責(zé)任的各利益相關(guān)方也無(wú)從推諉和規(guī)避。

3、明確落實(shí)各項(xiàng)責(zé)任和職責(zé)的運(yùn)作條件和路徑

責(zé)任和職責(zé)是通過(guò)明確各項(xiàng)業(yè)務(wù)時(shí)必備的履責(zé)條件和運(yùn)作路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)的。《水工業(yè)法》的大量篇幅都是針對(duì)如何履行水務(wù)署（監(jiān)管者）、供排水承擔(dān)者（水務(wù)企業(yè)）的責(zé)任來(lái)展開(kāi)的，而其他利益相關(guān)者的職責(zé)都是圍繞水務(wù)署和承擔(dān)者針退具體業(yè)務(wù)按照專業(yè)的操作路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)的。如署長(zhǎng)在競(jìng)爭(zhēng)方面的職能中規(guī)定，如果公平交易總署長(zhǎng)在其職責(zé)范圍內(nèi)提出要求，水務(wù)署長(zhǎng)就有責(zé)任按規(guī)定行使職能保護(hù)遭受利益損害的人員，即供排水用戶；只要存在已發(fā)生、將要發(fā)生或可能發(fā)生的限制、扭曲或阻礙有關(guān)于供水或污水處理服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)效果的行為，水務(wù)署長(zhǎng)應(yīng)繼續(xù)與公平交易總署長(zhǎng)同時(shí)有權(quán)行使法律授予的相關(guān)權(quán)力；為了協(xié)助壟斷委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查，水務(wù)署長(zhǎng)有責(zé)任給予委員會(huì)其掌握的、相關(guān)的任何信息；和并提供必要的協(xié)助。

又如供水承擔(dān)者在接受干管申請(qǐng)的職責(zé)履行中規(guī)定，所轄區(qū)域中處所的所有者、占用者、地方當(dāng)局、新城管理委員會(huì)、新城發(fā)展公司有權(quán)要求供水業(yè)務(wù)承擔(dān)者為其所在區(qū)域提供干管，如供水承擔(dān)者違反上述職責(zé)而造成的損失和損害時(shí)有權(quán)提起對(duì)其的訴訟，同時(shí)《水工業(yè)法》也為供水承擔(dān)者提供了履行職責(zé)的財(cái)務(wù)條件，如規(guī)定申請(qǐng)人向供水承擔(dān)者支付在供應(yīng)干管之后的十二年內(nèi)每年的費(fèi)用；當(dāng)涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上申請(qǐng)人時(shí)，他們可共同或分開(kāi)承擔(dān)上述費(fèi)用，也可根據(jù)協(xié)商方式進(jìn)行分?jǐn)偅鹊取?/p>

二、明確促進(jìn)各方利益平衡的基本原則

責(zé)任分擔(dān)、平衡各方利益是英國(guó)《水工業(yè)法》立法的主導(dǎo)思想。促進(jìn)各方利益平衡的基本原則如下：

(一) 保障行業(yè)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)

供排水是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，容不得片刻停頓。供排水是一個(gè)資本密集型行業(yè)，經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)的平衡和可持續(xù)是行業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展的基本保障。英國(guó)水務(wù)的政策制定者充分認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)可持續(xù)的重要性，《水工業(yè)法》要求國(guó)務(wù)大臣或水務(wù)署署長(zhǎng)在“保證在任何英格蘭和蘇格蘭地區(qū)的水業(yè)務(wù)承擔(dān)者和排水業(yè)務(wù)承擔(dān)者的正常運(yùn)作”的同時(shí)，要“保證供排水承擔(dān)者有能力為適合開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)的承擔(dān)者籌措資金（特別是，能夠保證其合理的資本回報(bào)）”。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，只有資本的合理回報(bào)能夠得到保障的情況下，資本才能會(huì)被投入到水務(wù)等公用事業(yè)領(lǐng)域。除此之外，《水工業(yè)法》在其他涉及到經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)方面都有重要的規(guī)定，如在第42條“職責(zé)履行的財(cái)務(wù)條件”規(guī)定，對(duì)于供水承擔(dān)者接受大用戶要求干管敷設(shè)申請(qǐng)的條件是，申請(qǐng)人要作出“向供水承擔(dān)者支付在供應(yīng)干管之后的十二年內(nèi)每年的費(fèi)用，此費(fèi)用以不超過(guò)每年干管造成的相關(guān)虧損（若有）為準(zhǔn)”，如果有“兩個(gè)或兩個(gè)以上申請(qǐng)人時(shí)，他們可共同或分開(kāi)承擔(dān)上述費(fèi)用，也可根據(jù)協(xié)商方式進(jìn)行分?jǐn)偂保P(guān)于相關(guān)虧損的計(jì)算，第43條規(guī)定，為“指為供應(yīng)該干管而產(chǎn)生的年借款成本超過(guò)當(dāng)年經(jīng)由干管供水而獲得的應(yīng)收水費(fèi)的數(shù)額”，即該干管投資和運(yùn)營(yíng)后成本超出收入的金額由申請(qǐng)人承擔(dān)，而“利息的支付和本金的償還必須在十二年內(nèi)等分進(jìn)行支付”，但是供應(yīng)干管的利率、利息和本金“由供水業(yè)務(wù)承擔(dān)者制定并獲得署長(zhǎng)的批準(zhǔn)”，如果得不到批準(zhǔn)，“由署長(zhǎng)制定”。《水工業(yè)法》對(duì)無(wú)故拖欠水費(fèi)的行為做出約束，第61條“因欠繳費(fèi)用而切斷供水”規(guī)定，處所的“占用者未在繳費(fèi)通知送達(dá)之后的七天內(nèi)支付上述費(fèi)用” “供水業(yè)務(wù)承擔(dān)者可切斷為某處所供水的給水管與該承擔(dān)者的干管之間的連接，或中斷該處所的供水”。英國(guó)還啟動(dòng)對(duì)供排水企業(yè)財(cái)政支持的政策，如第151條規(guī)定對(duì)鄉(xiāng)村服務(wù)的經(jīng)濟(jì)贊助，第152條規(guī)定國(guó)土安全補(bǔ)助和第153條規(guī)定針對(duì)特別行政指令的政府財(cái)務(wù)支持，支持的方式可以包括本金的補(bǔ)償、利息的支付和其他經(jīng)濟(jì)義務(wù)的免除，等等。

《水工業(yè)法》用大量的篇幅制定了供排水的財(cái)務(wù)條款[5]，其中最關(guān)鍵的問(wèn)題是收費(fèi)，由于英國(guó)是按照各流域?yàn)榛A(chǔ)實(shí)施供排水一體化的經(jīng)營(yíng)模式，每一個(gè)被任命的供排水承擔(dān)者管轄的范圍包括眾多不同的郡、市和鎮(zhèn)。英國(guó)水務(wù)署只制定承擔(dān)者在每一個(gè)周期（5年）內(nèi)的最高價(jià)格上漲幅度，但具體的郡、市、鎮(zhèn)、街區(qū)和住宅處所的供排水價(jià)格都不盡相同，收費(fèi)方式也不一樣[6]，《水工業(yè)法》在第142條賦予了“承擔(dān)者的定價(jià)權(quán)力”，包括“對(duì)其履行職能過(guò)程中所提供的服務(wù)制定收費(fèi)價(jià)格，同時(shí)，對(duì)于排水業(yè)務(wù)承擔(dān)者，所收取費(fèi)用與其排污量相關(guān)”，和“可以向服務(wù)的接受方或者任何與污水處理相關(guān)的當(dāng)事人就本條中確定的費(fèi)用進(jìn)行索款和追償”，承擔(dān)者還可以制定收費(fèi)方案[7]，即承擔(dān)者通過(guò)制定多種靈活和務(wù)實(shí)的收費(fèi)方案最終設(shè)法使用戶繳費(fèi)入賬。《水工業(yè)法》在收費(fèi)問(wèn)題上給予供排水承擔(dān)者較大的權(quán)力，承擔(dān)者自然會(huì)設(shè)法做到經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)平衡并有合理的回報(bào)，《水工業(yè)法》又明確規(guī)定用戶和物業(yè)占用者的《水工業(yè)法》的付費(fèi)責(zé)任。

(二) 保護(hù)用戶利益

《水工業(yè)法》除了在一般原則上要求水務(wù)署長(zhǎng)保護(hù)用戶利益以外，將對(duì)用戶利益的保護(hù)分布在具體的業(yè)務(wù)操作中，而不是空談，例如要求供排水企業(yè)提高經(jīng)營(yíng)效率，這樣能夠降低成本，減少用戶支出負(fù)擔(dān)。在用戶利益保護(hù)方面，英國(guó)有一個(gè)重要的制度創(chuàng)新就是創(chuàng)設(shè)了用戶服務(wù)委員會(huì)制度，《水工業(yè)法》在第28、29、30條對(duì)用戶服務(wù)委員會(huì)的設(shè)立、任命和職能作了明確的規(guī)定，包括：水務(wù)署長(zhǎng)為每家公司分配一個(gè)由他組建和維護(hù)的用戶服務(wù)委員會(huì)，用戶服務(wù)委員會(huì)的主席經(jīng)署長(zhǎng)與國(guó)務(wù)大臣討論后由署長(zhǎng)任命，其他委員也是由署長(zhǎng)任命，委員包括專業(yè)人士，委員會(huì)中還要包含一名或多名了解殘疾人員的特殊需求且擁有與殘疾人員共事經(jīng)驗(yàn)的人員，等等。

用戶服務(wù)委員會(huì)的職責(zé)是“持續(xù)審查任何會(huì)影響該公司的用戶或潛在用戶利益的事項(xiàng)”、“咨詢每個(gè)可能影響該公司用戶或潛在用戶的利益的事項(xiàng)”“向這些公司作出委員會(huì)認(rèn)為關(guān)于相關(guān)事項(xiàng)的恰當(dāng)描述”；用戶服務(wù)委員會(huì)還有責(zé)任調(diào)查用戶或潛在用戶向委員會(huì)提出的投訴，調(diào)查對(duì)于委員會(huì)來(lái)說(shuō)有意義的投訴，用戶服務(wù)委員會(huì)有責(zé)任向署長(zhǎng)通報(bào)每一項(xiàng)與水務(wù)公司有關(guān)的任何人員作出的投訴，依法作出相關(guān)水務(wù)公司違法或違規(guī)的申明，并可要求水務(wù)署長(zhǎng)進(jìn)一步調(diào)查。用戶服務(wù)委員會(huì)的任何審查、咨詢和調(diào)查的結(jié)論均會(huì)作為水務(wù)署長(zhǎng)決策的依據(jù)。

(三) 權(quán)利與責(zé)任相稱

英國(guó)供排水承擔(dān)者是從各地方水務(wù)局轉(zhuǎn)制而來(lái)。地方水務(wù)局作為公共機(jī)構(gòu)，在履行責(zé)任的同時(shí)也享行政權(quán)力，如對(duì)違規(guī)的罰款。水務(wù)局轉(zhuǎn)制成公司以后，供排水承擔(dān)者也繼承了部分權(quán)力，以保障正常行使職責(zé)。《水工業(yè)法》秉承了權(quán)力與責(zé)任相稱的原則，在闡述供排水承擔(dān)者責(zé)任和職責(zé)的同時(shí)，專門辟出一個(gè)部分規(guī)定承包者的權(quán)力，供排水企業(yè)對(duì)拒不繳稅費(fèi)用戶停水的權(quán)力，強(qiáng)制購(gòu)地的權(quán)力，開(kāi)挖路面鋪設(shè)管道的權(quán)力、進(jìn)入私宅進(jìn)行計(jì)量和檢修的權(quán)力、以排污為目的的實(shí)施其他工程權(quán)力，展開(kāi)水務(wù)調(diào)查和研究的權(quán)力和對(duì)私接排管破壞水資源等違規(guī)行為處罰的權(quán)力等。這些權(quán)力最終形成供排水承擔(dān)者的法定權(quán)利。

與權(quán)力的作用相類似，《水工業(yè)法》還規(guī)定了供排水承擔(dān)者正常履行職能下必備的各種條件，包括第42條承擔(dān)者接受干管申請(qǐng)的財(cái)務(wù)條件，第47條連接干管的條件[8]，第53條住宅供水的履職條件[9]，和第99條排水承擔(dān)者的履職的財(cái)務(wù)條件[10]，等等。

(四) 公共資源和設(shè)施的保護(hù)

雖然行業(yè)私有化或市場(chǎng)化了，但是供排水服務(wù)的公共屬性沒(méi)有改變，提供服務(wù)所依賴的公共設(shè)施（管網(wǎng)儀表等）和公共資源（水和生態(tài)資源）的公共屬性沒(méi)有改變，所以，法律要求對(duì)公共資源和設(shè)施加以嚴(yán)格地保護(hù)，防止“公地悲劇”的發(fā)生，對(duì)破壞和濫用公共資源和設(shè)施視為犯罪。《水工業(yè)法》花了濃重的筆墨對(duì)此作了明確。第70條關(guān)于提供不適合人類使用供水的罪行認(rèn)為當(dāng)供水承擔(dān)者通過(guò)水管向任何處所供水時(shí)且所供之水不適用于人類，則該承擔(dān)者屬犯罪并承擔(dān)法律責(zé)任：可處罰款和監(jiān)禁。第71條水源的浪費(fèi)規(guī)定，供水業(yè)務(wù)承擔(dān)者的行為導(dǎo)致或容許地下水從任何井、鉆孔或是其他工作渠道中浪費(fèi)掉，和從任何井、鉆孔或其他工作用水渠道中抽取超過(guò)其合理需求的水量屬于犯罪。第72條水源的污染規(guī)定任何行為或疏忽導(dǎo)致水廠在用或可能用的水被污染或可能被污染，即為犯罪，這些行為包括出于人類消費(fèi)或生活用目的；或出于生產(chǎn)人類消費(fèi)的食物或飲料目的，而“水廠”包括任何泉、井、橫坑、鉆孔、服務(wù)水庫(kù)或水箱；和任何干管或其他水管或供水業(yè)務(wù)承擔(dān)者的通道。第73條關(guān)于水污染、浪費(fèi)和濫用等的罪行規(guī)定使用某個(gè)供水業(yè)務(wù)承擔(dān)者供水業(yè)務(wù)的人員將所供之水用于為這些處所供水目的之外除滅火的其他目的，則該人員即屬犯罪，并且供水承擔(dān)者享有向此人收取由于實(shí)施犯罪行為而浪費(fèi)、濫用或不當(dāng)消費(fèi)掉水的合理金額的權(quán)力，等等。

《水工業(yè)法》明確了對(duì)供排水工程設(shè)備的保護(hù)。第174條規(guī)定，妨礙設(shè)備等違法行為認(rèn)為任何人未經(jīng)供水業(yè)務(wù)承擔(dān)者同意蓄意破壞歸屬于供水承擔(dān)者的資源總管、干管、相關(guān)水管，及相關(guān)建筑設(shè)施、裝置或設(shè)備的；或由于過(guò)失或疏忽行為而破壞主、分水管或其他建筑施設(shè)、裝置或設(shè)備，造成其損毀或?qū)ζ湔Ｊ褂没驙I(yíng)運(yùn)產(chǎn)生影響的，當(dāng)事人可經(jīng)程序被定罪并承擔(dān)刑事責(zé)任，處以罰金。任何人未經(jīng)供水承擔(dān)者準(zhǔn)許，將任何管線或設(shè)備連接到業(yè)務(wù)承擔(dān)者所有的資源總管、干管或其他管線，或連接到非承擔(dān)者所有，但被此類業(yè)務(wù)承擔(dān)者用于為相關(guān)處所提供供水服務(wù)的管線的將被定罪，并承擔(dān)刑事責(zé)任，處以罰金。第175條篡改儀表的違法行為規(guī)定，如果任何人損壞相關(guān)業(yè)務(wù)承擔(dān)者安裝于相關(guān)處所、用于計(jì)量應(yīng)繳費(fèi)金額的儀表，從而蓄意妨礙儀表運(yùn)轉(zhuǎn)，準(zhǔn)確顯示相關(guān)處所的供水量、污水排放量；或者當(dāng)事人明知其行為可能會(huì)對(duì)儀表正常使用造成影響，或使該儀表被重新安裝，仍然實(shí)施破壞行為，應(yīng)被定罪并承擔(dān)刑事責(zé)任。   

(五) 信息管理

供排水是一個(gè)自然壟斷的行業(yè)。要削減壟斷帶來(lái)的低效等負(fù)面效應(yīng)，最有效的工具是對(duì)信息的管理，使積淀在日常經(jīng)營(yíng)中的能夠得以必要和合理披露和分享。消費(fèi)者、投資者、專業(yè)人士和其他利益相關(guān)者都會(huì)依據(jù)信息作出符合自身利益需求的判斷，對(duì)整個(gè)供排水行業(yè)的良性持續(xù)發(fā)展有重要意義。《水工業(yè)法》在最后專門明確了對(duì)信息管理的要求，具體包括第193條署長(zhǎng)的報(bào)告，規(guī)定水務(wù)署長(zhǎng)每年要向國(guó)務(wù)大臣遞交述職報(bào)告，報(bào)告中還要陳述來(lái)年水務(wù)署長(zhǎng)的總體目標(biāo)；第194條用戶服務(wù)委員會(huì)的報(bào)告規(guī)定每一財(cái)政年年末，在合理可行的情況下，用戶服務(wù)委員會(huì)應(yīng)該準(zhǔn)備一份該年度有關(guān)活動(dòng)的報(bào)告，并遞交一份報(bào)告復(fù)印件給水務(wù)署長(zhǎng)；第196條工商業(yè)廢水登記規(guī)定，包括由業(yè)務(wù)承擔(dān)者錄入的或生效的排水承擔(dān)者與工商業(yè)者和處所占用者簽訂的每項(xiàng)污水處理協(xié)議要求在任何合理時(shí)間范圍內(nèi)可被獲取，可在業(yè)務(wù)承擔(dān)者辦公室內(nèi)被公眾免費(fèi)查閱，并在收取合理費(fèi)用的情況下，為提出要求的人提供本條款下任何可被獲取登記內(nèi)容的摘要或復(fù)印件。第201條特定信息和建議的發(fā)布，規(guī)定國(guó)務(wù)大臣應(yīng)以他認(rèn)為合適的形式與方式安排與某公司[11]采取的措施相關(guān)聯(lián)信息的發(fā)布事宜，署長(zhǎng)應(yīng)以他認(rèn)為合適的形式與方式安排信息和建議內(nèi)容的發(fā)布事宜。第202條業(yè)務(wù)承擔(dān)者向國(guó)務(wù)大臣提供信息的職責(zé)要求被任命為承擔(dān)者的公司有責(zé)任應(yīng)國(guó)務(wù)大臣要求提供與公司履責(zé)所采取的措施相聯(lián)系的或與此建議相關(guān)的信息和履行職責(zé)而采取措施有重要關(guān)聯(lián)的信息。對(duì)于提供虛假信息，《水工業(yè)法》有嚴(yán)厲的懲罰。第207條提供虛假信息，規(guī)定在提供信息或申請(qǐng)過(guò)程中，任何人對(duì)重要項(xiàng)目做了其已知將會(huì)變?yōu)樘摷俚穆暶骰螋斆У貙?duì)重要項(xiàng)目做了虛假的聲明，則他將被判有罪并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任：定罪并被處以罰款。

(六) 對(duì)其他各方利益的涉及

《水工業(yè)法》沒(méi)有回避其他各方利益的訴求，并通過(guò)操

作流程和具體要求加以規(guī)范。《水工業(yè)法》涉及的利益方有地方政府和各公共機(jī)構(gòu)，如內(nèi)陸排水委員會(huì)、各工商業(yè)用戶、各水務(wù)服務(wù)分包商、法人團(tuán)體、普通居民（處所占用者）、專業(yè)人員、等等。對(duì)這些利益方的保護(hù)的同時(shí)也有約束，如有責(zé)任和義務(wù)支付服務(wù)，應(yīng)承擔(dān)者的法定要求提供必要的信息[12]等等。《水工業(yè)法》的利益設(shè)計(jì)體現(xiàn)了供排水服務(wù)利益邊界清晰但由全社會(huì)共同治理的思想。

三、明確各重大事項(xiàng)和業(yè)務(wù)的操作流程和規(guī)則

除了將操作路徑將責(zé)任和職責(zé)聯(lián)系起來(lái)以外，《水工業(yè)法》更是詳細(xì)地確定了重大事項(xiàng)和重要業(yè)務(wù)的操作流程(Sequence)和規(guī)則（Code of Practice） 。《水工業(yè)法》規(guī)定了供排水承擔(dān)者任命及變更的程序（第8條）、強(qiáng)制執(zhí)行和破產(chǎn)的程序（第20條）、供水服務(wù)履責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的程序（第38條）、排水服務(wù)履責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的程序（第95條）、有關(guān)報(bào)告和審查的程序（第132條）、關(guān)于供水的壓力和持續(xù)性的指令的程序（附錄5）。《水工業(yè)法》還明確了有關(guān)環(huán)境和休閑區(qū)域保護(hù)的行為守則（第5條）、關(guān)于在私有土地上施工的作業(yè)準(zhǔn)則(第182條)。有了這些程序和規(guī)則，結(jié)合《水工業(yè)法》的其他條款，使整個(gè)《水工業(yè)法》有了很強(qiáng)的可操作性，各方都不會(huì)對(duì)此產(chǎn)生誤解，也降低了社會(huì)資本參與供排水投資和經(jīng)營(yíng)的不確定性。

四、對(duì)我國(guó)水務(wù)立法工作的借鑒

綜上所述，除了《水工業(yè)法》具備英美法系判例法的固有特征以外，《水工業(yè)法》可以給中國(guó)各地供排水立法工作帶來(lái)的借鑒包括：

（一） 明確各方的責(zé)任、職責(zé)和履責(zé)規(guī)范

我國(guó)各地供排水條例對(duì)政府、企業(yè)和其他相關(guān)利益各方的業(yè)責(zé)任和職責(zé)便捷的規(guī)定比較籠統(tǒng)和模糊，利益相關(guān)的機(jī)構(gòu)和部門也沒(méi)有明文確定，更加缺少可以直接對(duì)照操作的履責(zé)規(guī)范和路徑。我國(guó)各地供排水條例在制定過(guò)程中可以參考《水工業(yè)法》，逐步明確各級(jí)政府、相關(guān)公共機(jī)構(gòu)、供排水企業(yè)和相關(guān)企業(yè)，各類用戶的責(zé)任、職責(zé)和履責(zé)規(guī)范。

（二）對(duì)維持供排水行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題規(guī)定

《水工業(yè)法》對(duì)維持供排水行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題確定了基本原則，并通過(guò)法律形式加以細(xì)化。這些重大問(wèn)題和原則是保障行業(yè)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)（尤其是經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)方面的可持續(xù)）、用戶利益的保護(hù)、（供排水企業(yè)）權(quán)力與責(zé)任相稱、公共資源和設(shè)施的保護(hù)（尤其是破壞環(huán)境造成污染和損壞公共設(shè)施的懲罰）、信息公開(kāi)與管理、其他各方利益的兼顧，等等都值得我國(guó)各地供排水立法工作的借鑒。

相比之下，我國(guó)現(xiàn)行供排水法律或條例均沒(méi)有將保持行業(yè)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)放在重要位置，造成影響和妨礙行業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的政策、指令經(jīng)常會(huì)被發(fā)布和實(shí)施，行業(yè)的利益尤其是經(jīng)濟(jì)利益得不到保護(hù)。對(duì)于用戶利益保護(hù)，我國(guó)現(xiàn)行供排水法律并沒(méi)有作出詳細(xì)的規(guī)定來(lái)切實(shí)保護(hù)用戶的重大的長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益， 而英國(guó)設(shè)置用戶服務(wù)保護(hù)委員會(huì)的做法值得借鑒。

在權(quán)責(zé)相稱方面，我國(guó)現(xiàn)行供排水法律很少規(guī)定供排水企業(yè)在履責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)具備的條件和權(quán)力，供排水法律在實(shí)施業(yè)務(wù)時(shí)會(huì)處于被動(dòng)和不利的地位，如對(duì)欠費(fèi)、故意不付費(fèi)的追繳、對(duì)計(jì)量?jī)x表的檢查，對(duì)不經(jīng)同意擅自移動(dòng)和破環(huán)公共設(shè)施的處罰等都沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的權(quán)利。按照《水工業(yè)法》的規(guī)定，經(jīng)過(guò)授權(quán)的供排水承擔(dān)者具有公共法定機(jī)構(gòu)的特征，被賦予一定的行政執(zhí)法權(quán)力，這對(duì)維護(hù)行業(yè)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)和社會(huì)公平具有較強(qiáng)的實(shí)踐意義，值得我國(guó)供排水立法部門借鑒。

在公共資源和設(shè)施的保護(hù)方面，我國(guó)現(xiàn)行供排水法律雖有涉及但規(guī)定也很粗淺，也難以操作，執(zhí)行力度也不夠。按照《水工業(yè)法》的規(guī)定，如果水質(zhì)污染后供水企業(yè)向用戶提供了“不適合人類飲用的水”，供水企業(yè)即定為犯罪。供水企業(yè)作為承擔(dān)者是水務(wù)染的重要責(zé)任主體。在公共設(shè)施保護(hù)方面，《水工業(yè)法》涉及的范圍不僅包括地下管網(wǎng)，也包括用戶水表不得篡改，否則也可定罪。總之，雖然是私有化或市場(chǎng)化，但是供排水承擔(dān)的利益不僅僅是企業(yè)的利益，也是廣大用戶的公共利益，這是《水工業(yè)法》體現(xiàn)的立法思想，值得我們借鑒。

信息公開(kāi)與管理是我國(guó)供排水立法的一個(gè)新課題。信息不對(duì)稱在各利益相關(guān)方之間普遍存在，直接造成用戶對(duì)水價(jià)調(diào)整等重要政策的不信任，影響行業(yè)正常經(jīng)營(yíng)和發(fā)展。我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施成本公開(kāi)，在此基礎(chǔ)上還要實(shí)施更加全面的信息公開(kāi)和管理，這在新一輪的供排水立法上要加以界定。

（三） 各重大事項(xiàng)和業(yè)務(wù)的操作流程和規(guī)則

按照我國(guó)的立法傳統(tǒng)，供排水的重大事項(xiàng)和業(yè)務(wù)的操作流程和規(guī)則會(huì)在實(shí)施細(xì)則和部門規(guī)章里加以明確。《水工業(yè)法》給于我們的啟示是這些行業(yè)內(nèi)的操作流程和規(guī)則不僅要進(jìn)一步細(xì)化、并且還要公開(kāi)，讓各種利益相關(guān)者均能查驗(yàn)，作為決策判斷的依據(jù)。另外，各利益相關(guān)部門制定的涉水的法律、流程和規(guī)則不能與供排水法律產(chǎn)生沖突，供排水法律或條例應(yīng)該是一部上位法，各利益部門、團(tuán)體和個(gè)人均應(yīng)遵守執(zhí)行。這也是《水工業(yè)法》傳遞的全社會(huì)共同治理的規(guī)則。

五、對(duì)當(dāng)前推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域特許經(jīng)營(yíng)的立法思考

當(dāng)前，國(guó)家發(fā)改委正在主持我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)立法工作。在公共服務(wù)領(lǐng)域推行特許經(jīng)營(yíng)，其目的是引入民間資本，并借助市場(chǎng)機(jī)制的效率優(yōu)勢(shì)，改造公共服務(wù)體系；但同時(shí)也帶來(lái)政府和公眾對(duì)服務(wù)質(zhì)量的擔(dān)憂，提出加強(qiáng)服務(wù)監(jiān)管的新課題。英國(guó)水務(wù)民營(yíng)化的改革對(duì)我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)立法也可提供重要的借鑒。借鑒如下：

1、英國(guó)的水務(wù)私有化改革是以私有化為名，而行PPP之實(shí)。私有化的路徑是將供排水資產(chǎn)的證券化，引入民間資本成為水務(wù)證券的所有人，而不是水務(wù)設(shè)施與服務(wù)的私有化。在私有化改革完成以后，水務(wù)公司的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)是分離的，股東不參與經(jīng)營(yíng)，職業(yè)經(jīng)理按照法律和行業(yè)的規(guī)范經(jīng)營(yíng)管理。

2、水務(wù)公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)是嚴(yán)格受限的，業(yè)務(wù)范圍僅限于水務(wù)服務(wù)，日常經(jīng)營(yíng)行為受到非常嚴(yán)格的規(guī)范。這也是《水工業(yè)法》立法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

3、水務(wù)私有化改革以后，水務(wù)公司的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是受限制的同時(shí)也受到特別保護(hù)。與一般法人財(cái)產(chǎn)不同，水務(wù)公司資產(chǎn)不得隨意處置其資產(chǎn)與設(shè)施，同時(shí)法律對(duì)水務(wù)公共設(shè)施提供的額外的特別保護(hù)。既限制又保護(hù)的目的一是控制民間資本進(jìn)入水務(wù)公共服務(wù)領(lǐng)域的非市場(chǎng)/非經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，二是保證公共服務(wù)的價(jià)值取向不會(huì)偏離。

所以，綜上所述，借鑒英國(guó)水務(wù)私有化改革和英國(guó)《水工業(yè)法》立法思想，我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)立法也要建議做到1、明確各利益相關(guān)方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)的邊界并要通過(guò)法律形式確定并加以保護(hù)；2、開(kāi)放公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的社會(huì)民間資本的引入，但是嚴(yán)格控制基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)的進(jìn)入門檻，通過(guò)立法做到所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，強(qiáng)化對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)服務(wù)的監(jiān)管，使基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)的更加專業(yè)與規(guī)范。